广东落户门槛一降再降:政策不断效果不好

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  原标题:落户门槛一降再降,广东还能吸引多少人?

  来源:每日经济新闻

  广东面临的一个问题是,尽管入户门槛每年降低,但外来务工人员对落户当地城镇的意愿并不强烈。

  每经记者 杨弃非    

  1月14日,广东省两会召开,省长马兴瑞作2020年政府工作报告。其中透露的两个信息,引起大量讨论——

  一是预计去年广东全省GDP达到10.5万亿元以上、同比增长6.3%左右,这意味着广东成为首个“10万亿”省份;

  另一件事是,广东将放开放宽除广州、深圳以外的城市落户限制。也就是说,广东另外19个地级市都将降低落户门槛,甚至完全放开。

  去年12月底,两办印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,已有明确部署。文件提到:

  全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制;全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。

  若根据2017年中国城市统计年鉴数据,广东仅广州、深圳、东莞三市不属于此列。

  上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭向城叔指出:

  “由于户籍制度的障碍会阻碍人口流入,在沿海地区一些经济相对来说比较发达的地区,前些年已经出现劳动力短缺现象,而放松户籍制度有利于在全国范围之内,加强人口自由流动和劳动力高效利用,可以有效缓解沿海地区劳动力短缺问题。”

  问题是,广东此次放开政策,能否解决“燃眉之急”?

  “人口倒挂”有多严重

  户籍问题,一直是珠三角城市的“心病”。

  去年,广东在人口流入上再度领先,以177万常住人口增量,成为全国唯一在该指标上超过百万的省份。位于其后的浙江仅为80万,不足广东一半。

  这些人都流向了哪里?若不考虑省内流动影响,对各市常住人口变化进行加总,珠三角9市常住人口净增130.45万,占全省总增量超过7成。除广深两市各分掉40余万外,其余7市增量合计共40余万。

  这7座城市,也将是此次新政影响最大的城市。

  由于2019年数据尚未公布,若统计2018年除广深外广东19座地级市人口情况,珠三角7座城市中,除肇庆外,常住人口均超过户籍人口。其中,佛山常住人口接近户籍人口两倍,而东莞则3倍有余,属于明显人口倒挂。这意味着,在东莞,有600余万常住人口并未取得户籍。

  数据来源:各地统计公报 整理制图:城市进化论

  这是一个什么概念?我们可以比照更早一步表态取消城区常住人口300万以下城市落户限制的山东。除城区常住人口超过300万的济南、青岛两市外,山东在2018年有5个城市常住人口多于户籍人口。但即便是两个指标之间差距最大的烟台,也仅多出不到60万人口。

  值得注意的是,这600余万非户籍人口属于东中国旅游经济蓝皮书莞“历史遗留问题”。2010年,东莞常住非户籍人口就已有300多万人,十年过去,该数据接近翻倍。

  为何东莞人口倒挂如此严重?

  作为制造业大市,东莞拥有大量外来务工的农业转移人口。2016年出台的《东莞市新型城镇化规划(2015~2020年)》就曾提出,到2020年完成90万外地农业转移人口实现市民化。而这仅是东莞存量外来农业转移人口的一部分。

  事实上,农业转移人口也被认为是此次从全国层面放开落户限制的重点。

  此前在接受采访时,国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军指出:“农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务,也是核心任务。我们说以人为本的新型城镇化,首先要解决的是农业转移人口市民化的问题。”

  政策不断,效果不好

  在推动农业转移人口市民化、解决人口倒挂问题上,珠三角城市一度走在前面。

  早在2010年,广东率全国之先实施积分入户政策,降低外来务工人员落户门槛。到后来,该政策被推广至全国,并写入国家层面官方文件。

  2014年,全国政府工作报告提出“今后一个时期,着重解决好现有‘三个1亿人’问题”,其中就包括“促进约1亿农业转移人口落户城镇”。同年,广东省召开城镇化会议提出,到2020年,广东常住人口城镇化率要提高到73%,户籍人口城镇化率达到56%,要实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。

  一年后,广东随即出台《进一步推进户籍制度改革的实施意见》,再度调整多个城市入户政策,其中就包括珠海、佛山、东莞、中山等珠三角城市。

  但对比已设立的目标,广东推进情况似乎并不尽如人意。

  由于统计公报中并未公开近期非农户籍人口数据,我们不妨以常住人口城镇化率进行测算。统计公报显示,2014年,广东年末常住人口城镇化率为68%,4年后,该指标上升至70.70%,仅提升2.7个百分点。若按此速度,广东今年能否达到原定73%的目标,尚需划下一个“问号”。

  户籍人口增量要乐观一些。从2014年到2017年3年间,广东户籍人口增长约430万。但这其中有多少属于农业转移人口,也是个未知数。

  具体到城市层面,“政策多、效果少”的情况更为明显。

  以东莞为例,自2010年推行积分制入户起,尽管通过三次修订入户政策不断降低门槛,但到2015年8月,在当时就有600余万人的外来人口中,仅11554名符合人才入户条件的申请人办理落户手续(积分制人才入户6010人,条件准入类人才入户5544人),每年入户人数也并没有明显增长。

  时任广东省公安厅党委委员、副厅长彭会曾指出:广东面临的一个问题是,尽管入户门槛每年降低,但外来务工人员对落户当地城镇的意愿并不强烈。

  放开落户,还能吸引人吗?

  既然如此,落户门槛从“较低”降至“更低”,还有多大效果?

  有专家猜测,其可能产生的效果是,“原来能落户的仍然能落户,原来没能落户的恐怕仍然不会落户”。

  站在外来人员角度,缺乏落户动力,原因是多方面的。

  往好的方面看,此前要通过落户才能解决的部分公共服务问题,已经可以通过其他方式解决。比如,在东莞,“积分入学政策”在一定程度上解决了外来人口随迁子女教育问题。

  另一方面,城乡生活的巨大差异,大大增加了外来务工人员经济和心理等成本。比如,北京大学光华管理学院副教授章铮就撰文指出,在更高的住房、教育等支出下,外来务工人员的月收入几乎杯水车薪。

  更为普遍的观点是,政策能否产生实效,最终还应取决于基本公共服务是否能够实现均等化。

  据陆铭分析,即便东莞已经做了多次落户制度改革,但以其积分落户制度为例,积分标准仍然较高。

  “由于在大城市经济发达地区,没有能够获得本地户籍身份和相应的公共服务,因此对于外来移民来讲,就有巨大的后顾之忧,这样当然他们就不愿意放弃老家的户籍。”

  反过来,对于城市来说,放开户籍也并非一纸政策这么简单,更需要关注公共服务的匹配程度,而这又需要政府耗费更大财力来支撑。

  此前有媒体计算,按照广东7年推动1300万人落户,广东农业转移人口市民化人均成本包括一次性成本13.41万元,每年公共服务成本6581元计算,广东7年内一次性成本将高达1.7万亿(13.14万1300万),每年新增的公共服务成本高达122亿(1300/7万人6581元)。

  即便考虑规模效应,这依然是一笔不小的费用。

  在中山大学港澳珠三角研究中心副主任林江看来,城市应率先做出姿态,拿出一部分资金填补公共服务空缺,吸引更多人落户;落户人口也将为城市带来更多经济效益,提升财政,以此形成良性循环。但问题是,如今不少城市面临经济下行压力和财政压力较大,“启动键”迟迟难以按下。

  早前,中国社会科学院副院长蔡昉就曾向城叔谈到,户籍制度改革推进尚不如人意,比较根本的原因在于地方政府的激励不足,改革收益和支出成本存在“不对称”,因此他建议,这项改革红利作为一个“公共品”,应该由中央政府买单。

责任编辑:赵慧芳

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